“苏轼的书画艺术精神”特展在南京博物院开展

属地管理原则经历了从事实原则到法律原则的发展阶段。

德国《基本法》第19条第4款强调，只要个人的主观公权利受损，司法救济之门就一律敞开。此外，尽管修改后的《行政诉讼法》对程序瑕疵仅规定了撤销和确认违法两种处理方式，但在修法前和修法后，认为不影响原告权利的程序瑕疵可忽略不计，进而驳回原告的诉讼请求，亦是实践中一种相对普遍的做法，即使最高人民法院也有类似的判决。

19世纪德国各州开始出现一般行政程序法，20世纪则开始酝酿行政程序法典的制定。通过行政程序对个人权利的保障。[2]据此，有别于以往对行政程序权利在实体法和诉讼法上做区分讨论的模式，本文尝试从公权论的视角，系统阐释作为主观权利的程序公权，尤其是体系梳理程序公权在德国法上的发展流变，一方面旨在将公权论的研究视野从既有的实体公权扩展至程序公权，另一方面也尝试揭示程序瑕疵司法审查背后的实体法要素。[33]修改后的条款可说是大大扩张了程序瑕疵忽略不计的适用范围，埃伯哈特·施密特·阿斯曼（Eberhart Schmidt-A?mann）也因此评价，如果说修改之前的第46条与《基本法》第19条第4款的无漏洞司法保护尚不存在明显矛盾，那忽略不计条款在修改后的扩大适用就会产生是否符合《基本法》权利保护意图的疑虑。但亦有学者反对，认为宪法第三章公民的基本权利和义务并不能成为参与行政权利的直接根据，行政程序权利依旧需要法律的具体规定。

[51]自此，经由程序的基本权利保障不仅成为基本权利理论的重要议题，也成为公法程序权教义的固定构成。参见王世杰：私人主张超个人利益的公权利及其边界，《法学家》2021年第6期，第128页。(44)因此，全国人大常委会在合宪性审查能力上具有独一无二的制度优势。

按照功能适当原则，国家任务的分配要考虑各机关的制度优势，交由功能最适合的机关，期望其最有可能做出正确决定。另一类是与具有地方特色的事务和不具有地方特色的事务相关的自然—社会事实。(43)全国人大常委会是现行宪法及历次修正案的主要参与者，相对于地方各级人大常委会来说，能够较为准确地把握宪法的精神和原意，对宪法的解读更具权威性，更不要说，全国人大常委会是唯一有权解释宪法的机关。对此，沈春耀提出省级人大常委会发现可能存在合宪性问题时要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。

(29)宓雪军：《半个立法权辨析》，载《现代法学》1991年第6期，第40页。直到2015年《立法法》修改将地方立法权扩大到所有设区的市以及4个不设区的地级市时，仍有人主张取消省级人大常委会的批准程序，还是未被采纳。

(45)有关中国宪法规范的文本特色以及消极规范和积极规范的不同审查标准，参见刘连泰：《中国合宪性审查的宪法文本实现》，载《中国社会科学》2019年第5期，第101-103页。参见田纪云：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第1期，第69页。(30)关于省级人大常委会批准权属于立法权还是监督权，学术界有不同看法。只有在穷尽法律适用之后，仍然无法作出判断时，才有必要适用宪法。

如果出现可能相抵触的情况，则应遵照其他程序解决。(一)穷尽合法性审查省级人大常委会无论在批准地方性法规还是对规范性文件的备案审查，都应当按照回避宪法判断的原理，穷尽合法性审查。胡锦光：《健全我国合宪性审查机制的若干问题》，载《人民论坛》2019年第31期，第35页。(17)蔡定剑：《宪法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第407-408页。

收稿日期：2023-02-08注释：①习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。强世功：《联邦主权与州主权的迷思——麦卡洛克诉马里兰州案中的政治修辞及其法律陷阱》，载《中国法学》2006年第4期，第52页。

(27)李飞：《要加强和改进省(区)人大常委会对设区的市立法工作的审批指导》，载《法制日报》2019年11月19日，第5版。⑥相关讨论参见王叔文：《我国宪法实施中的几个认识问题》，载《中国社会科学院研究生院学报》1988年第5期，第88页。

(64)陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，载《法学家》2016年第6期，第2页。(36)例如河南省人大2020年共召开7次常委会会议，审查批准35部设区的市制定的地方性法规。相关综述参见王圭宇、王宁宁：《论新时代省级人大常委会的地方性法规批准权》，载《法治现代化研究》2022年第1期，第112-114页。(57)李林、翟国强：《健全宪法实施监督机制研究报告》，中国社会科学出版社2015年版，第87-88页。(23)这种及时报告或依法提请审查就是依法行使职权，保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行的具体手段。(36)这种做法亦很难落实合宪性审查的要求。

(56)其重要的政治功能是实现中央对地方的控制，维护中央权威，有效巩固党的领导地位，夯实中国共产党领导体制下治国理政的宪制基础，防止出现某些行政部门和地方政府各自为政的局面。(二)协助合宪性审查亦是保证宪法……的遵守和执行对地方各级人大及其常委会来说，保证宪法……的遵守和执行主要是制定具体的法律来实施宪法，这里更多是出于规范意义的消极地位，不超越宪法、不违反宪法。

譬如，全国人大常委会法工委针对收容教育制度的合宪性审查建议表明，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》在制定之初符合宪法规定，但在情况发生了很大变化之后，认定启动废止工作的时机已经成熟。⑨张友渔：《张友渔文选》(下卷)，法律出版社1997年版，第276页。

但全国人大常委会法工委备案审查室认为，至少省级地方人大常委会在对规范性文件进行审查时，应当将规范性文件的合宪性作为一项审查内容，并适用合宪性标准作出判断。当然，合宪性审查是监督宪法实施的有力方式。

(64)简言之，合宪性审查工作既涉及法律判断，也涉及事实判断。(51)刘松山：《彭真与宪法监督》，在《华东政法大学学报》2011年第5期，第140页。对于立法机关来说，就是要依宪立法，这是立法工作的基本原则。宪法对国家机构相应职权的规定是基于各机构的性质和能力，赋予不同机构以不同的职权。

参见邹奕：《省、自治区人大常委会的合宪性审查？——以设区的市地方性法规审批为例》，载《人大法律评论》2020年第2辑，法律出版社2021年版，第170页。刘松山：《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》，载《法学论坛》2009年第3期，第85页。

(38)宪法原则是宪法的灵魂和实质，是对宪法文本的高度概括和提炼，极具抽象性。(24)认真履行这些义务，协助全国人大及其常委会做好合宪性审查工作，就是在保证宪法……的遵守和执行。

如果遇到相关法律无法做合宪性解释时，省级人大常委会应当及时向全国人大常委会提出合宪性审查报告，由全国人大常委会作出法律解释或修改法律。这种判断需要掌握全国层面的信息，对整体情况作出审查和考量，是省级人大常委会无法做到的。

因此，省级人大常委会在向全国人大常委会提出合宪性审查要求时，应当做好事实审查，并将审查结果提交全国人大常委会，由全国人大常委会在省级人大常委会事实审查的基础上作出法律判断。保证宪法……的遵守和执行强调的是确保按照宪法的要求和标准做到，属于宪法实施的范畴。刘松山教授曾专门指出，我国宪法法律意义上的合宪性审查只能是事后审查。②王建学：《省级人大常委会法规审查要求权的规范建构》，载《法学评论》2017年第2期，第90页。

譬如，全国人大常委会法工委在2020年的备案审查工作报告中认定地方性法规中关于学校应当使用民族语言文字进行教学的规定与《宪法》及相关法律的规定不一致，并要求制定机关作出修改。⑦然而，不同观点一直存在。

(20)尤其是，当宪法以列举式规定授予权力时，实际上是一种限制性授权。在有法律规定的情况下，必须优先适用法律而非宪法进行审查判断。

(22)如果将保证宪法……的遵守和执行理解为蕴含着合宪性审查的监督宪法实施之权，那么，不仅自乡级人大至省级人大的地方各级人大以及县级以上的各级人大常委会都享有合宪性审查权，各级政府机关、司法机关亦都有合宪性审查权。设区的市制定地方性法规的权力源自1982年地方组织法赋予省会市和经国务院批准的较大的市地方立法权。